Faixas negras hasteadas pelas freguesias contra a reforma do poder local: não há Direito

Certamente muitos já terão tido contacto com algumas juntas de freguesia que decidiram hastear faixas negras com a inscrição «Não à extinção da freguesia de...». Além de freguesias de Beja e Évora, no concelho de Almada a situação é idêntica. No meu entendimento, esta acção constitui uma actuação das juntas de freguesia à margem das competências que lhe estão reservadas por lei e devem cessar tão breve quanto possível.

De acordo com o art. 3.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), os «órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos». O princípio da legalidade é claro e não oferece margem para dúvidas. Sobre a Administração Pública recai ainda o dever de imparcialidade (art. 6.º do CPA), não se devendo esta deixar influenciar por questões do âmbito pessoal ou partidário.

Assim, e desde logo, não consta da Lei 169/99 [Lei das Autarquias Locais (LAL)], de 18 de Setembro - com a redacção actualizada pela lei 5/2002, de 11 de Janeiro - que as juntas de freguesia podem deliberar sobre formas de protesto contra políticas do Governo (arts. 34.º e 35.º) ou sequer as assembleias de freguesia. Pelo contrário, a LAL reserva a competência da tomada de «posição perante os órgãos de poder central sobre assuntos de interesse para a autarquia» às assembleias municipais (art. 53.º, n.º 1, al. o)). Ainda assim, tomar posição não será adoptar acções radicais, como por exemplo a recusa em incumprir leis.

Como alternativa ao princípio da legalidade, a Administração só poderá praticar actos não previstos na lei se tiver como base (i) uma situação de estado de necessidade (art. 3.º, n.º 2), (ii) tratar-se de um acto político ou (iii) de uma acção com base no poder discricionário que lhe assiste. Estará imediatamente excluída a hipótese de estado de necessidade ou acto político no caso da reforma do mapa administrativo. O estado de necessidade porque não está em causa uma situação de necessidade pública e o acto político porque diz respeito a acções do Governo (que assume o poder político) e não sobre as autarquias (poder administrativo/local).

Assim, importa apurar se poderão as juntas de freguesia desencadear protestos contra políticas do Governo, ou se, pelo contrário, devem consentir passivamente as decisões do poder político. Diria que depende. Depende (i) do tipo de protesto - uma vez mais exclui-se a possibilidade de não dar cumprimento à lei - e (ii) se estes protestos tiverem como fim o interesse público. Ora, se, por um lado, será de reconhecer o interesse público em acções de protesto que tenham como alvo a manifestação de vontade contra o encerramento de um centro de sáude ou de um tribunal, por outro lado, subsistem sérias dúvidas de que as faixas de protesto hasteadas pelas juntas de freguesia se sustentem nesse mesmo interesse público quando, de acordo com a Proposta de Lei 44/XII, (i) as juntas de freguesia agregadas continuarão a prosseguir os seus fins nos mesmos termos em que prosseguem actualmente, (ii) manter-se-ão os mesmos recursos logísticos e humanos que existem antes da agregação de freguesias e (iii) desconhece-se ainda que freguesias serão agregadas, consistindo tal protesto numa espécie de sofrimento por antecipação. Na verdade, o que muda será a redução do número de assembleias de freguesia e de executivos das juntas, mas todas as freguesias ainda existentes manterão a representatividade actual através dos conselhos de freguesia.

Assim sendo, impõe-se a pergunta: onde está o interesse público prosseguido por uma junta de freguesia na aquisição de uma faixa de protesto contra a política do Governo? Não está. Pelo contrário, é sabido que as motivações destas acções de protesto não são o interesse público mas, sim, a instrumentalização das juntas para patrocinar causas puramente partidárias - no caso de Almada, a CDU. Com efeito, o grande receio de quem controla a câmara municipal e a assembleia municipal será perder a maioria resultante dos votos injustos dos presidentes das juntas de freguesia, que não representam verdadeiramente o interesse da população - afinal, vários eleitores votam numa lista para a assembleia municipal e noutra diferente para a junta.

Sendo a motivação destas acções de protesto puramente política e não o interesse público, deverá ser proposta uma acção contra as juntas prevaricadoras para que retirem as respectivas faixas. Duvida-se, porém, que tal acção possa resultar na perda de mandato do executivo de freguesia, ao abrigo da Lei 27/96 (Lei da Tutela Administrativa), de 1 de Agosto, uma vez que não estaremos aqui perante uma situação de «ilegalidade grave traduzida na consecução de fins alheios ao interesse público» (art. 9.º, al. i)), embora se verifique uma acção motivada por fins alheios ao interesse público.

Análise à Proposta de Lei n.º 44/XII, relativa à reforma do mapa das autarquias.

Apresentada no Parlamento no final do mês de Janeiro, a Proposta de Lei n.º 44/XII, este diploma «estabelece os objectivos, os princípios e os parâmetros da reorganização administrativa territorial autárquica e define e enquadra os termos da participação das autarquias locais na concretização desse processo» (art. 1.º, n.º 1). Será este o melhor suporte para a reforma de um mapa autárquico que já não assiste a uma reforma profunda há mais de 150 anos? Julgo que não. Passo a indicar os motivos, sem entrar nas questões clássicas já defendidas por mim noutros fóruns como a de entender ser necessária, em primeiro lugar, a fusão ou elevação de municípios.

Em primeiro lugar, a Proposta de Lei é infeliz por propor-se a preservar «a identidade histórica, cultural e social das comunidades locais» (art. 3.º, n.º 1, al. a)) ao mesmo tempo que estabelece quotas de freguesias a extinguir para cada município, previstas no art. 5.º. Se o mais importante é mesmo a identidade histórica, o cumprimento das quotas de redução deveria ser sempre um factor subsidiário e não o principal. Afinal, como fazer em situações em que a quota reservada admita um número inferior ao número de sensibilidades em jogo num determinado município? A resposta que a lei nos dá não diverge muito do método de partilha do continente africano entre as potências, durante e após a Conferência de Berlim (1884-85): régua e esquadro e agregação de tribos, povos e etnias rivais num mesmo perímetro. O critério é o da facilitação tout court.

Em segundo lugar, no seguimento do ponto anterior, parece não fazer sentido a faculdade que cada freguesia criada por efeito da agregação tem de manter a «anterior denominação das freguesias agregadas» (art. 3.º, n.º 1, al. a), 2.ª parte), denominação esta que poderá incluir «a expressão "União das Freguesias", seguida das denominações de todas as freguesias anteriores que nela se agreguem» (art. 7.º, n.º 1, al. a)). Ou seja, a lei sugere que, por exemplo, segundo a proposta feita pelo CDS-PP Almada, uma das novas freguesias se chamasse «União das Freguesias Almada/Pragal/Cacilhas/Cova da Piedade». A confusão será ainda maior se considerarmos a manutenção de todos os símbolos das freguesias agregadas. Sinceramente, alguém acredita que existe alguma afinidade entre os fregueses de uma freguesia com um nome destes? Obviamente que não. Mais, esta faculdade consagrada na Proposta de Lei não só não contribui para a «[p]romoção da coesão territorial» (art. 2.º, al. a)), como não estimula à «reorganização administrativa do território dos municípios» (art. 3.º, n.º 1, al. e)). Se o Governo acha que a aceitação do novo mapa administrativo depende da protecção de um nome - e não da preservação de um órgão de poder local que proteja verdadeiramente as especificidades da freguesia a agregar -, então está longe de proteger aquilo a que o próprio se devia propor: o bem-estar sócio-cultural e (até) económico dos cidadãos.

Em terceiro lugar, não se compreende que a Proposta de Lei não contemple um regime de excepção para casos verdadeiramente especiais e obrigue à tomada de decisão com base no número de habitantes, número este dependente dos resultados dos Censos'2011. Na verdade, muito se estranha que as excepções apenas se refiram à localização dos lugares urbanos (art. 6.º, n.º 1) e não às características especiais dos municípios. Dou novo exemplo: porventura fará sentido ter de agregar a freguesia da Costa de Caparica às freguesias de Trafaria, Caparica ou Charneca de Caparica apenas porque partilha um local comum com outras freguesias e os Censos'2011 denunciam um número de habitantes inferior aos necessários 20.000? A resposta terá de ser um forte «não»! Com efeito, a Costa de Caparica apresenta características próprias que fazem dela uma freguesia única no concelho de Almada, senão vejamos: as praias, os pescadores, as Terras da Costa, a morfologia social, as actividades económicas desenvolvidas, a arriba fóssil, as zonas florestais e, igualmente importante, a Costa de Caparica é cidade! Faria sentido agregar uma cidade com uma vila apenas com base em critérios numéricos? Não tenho a menor dúvida ao responder em sentido negativo.

Em quarto lugar, não se compreende que a Proposta de Lei pretenda incentivar «a reorganização administrativa do território dos municípios» (art. 1.º, n.º 2, 2.ª parte) e, ao mesmo tempo, mantenha os símbolos, as designações, os costumes, os direitos, os recursos humanos, o património e... os órgãos que tinham antes da agregação. As assembleias de freguesia extintas passarão a chamar-se conselhos de freguesia (art. 8.º)... mas agora sem direito ao pagamento de senhas de presença (art. 8.º, n.º 5). Ou seja, pretende-se um modelo de voluntariado no exercício do poder local, o que é inadmissível. A função de autarca, seja ela a que nível for (de vogal de assembleia de freguesia a Presidente de Câmara) é uma função nobre, que implica o seu merecido reconhecimento enquanto tal, através da devida retribuição e não de palmadas nas costas ou defesa de valores virtuais. É importante que não se promova um conjunto de valores bacocos que visam transformar o Estado num centro de voluntariado que explora a boa vontade das pessoas e as chantageia, ameaçando-as com a queda de instituições ou com a desprotecção de interesses caso não adoptem determinados comportamentos. Convém ninguém esquecer que os vogais das assembleias de freguesia disponibilizam o seu tempo para fazer serviço público, não raras vezes, têm custos com transportes, fotocópias e refeições. Quem paga isto? O próprio? Quem quer democracia, paga-a! Com limites, mas paga! Aliás, muito me espanto com o facto de se querer reduzir os custos com a democracia local, cortando até nas senhas de presença e nos salários dos executivos de freguesia, mas nem um Ministro, Secretário de Estado ou Deputado ousar propor a redução dos salários e das despesas de representação com os próprios, assessores e toda uma indústria que gira à volta das actividades governativas e parlamentares. 

Em jeito de conclusão, ao querer manter tudo como estava, mas com menos gastos, o Governo, ao apresentar a Proposta de Lei 44/XII, reconhece o valor do modelo actual, mas pretende apenas reduzir as despesas, indiferente ao bem-estar ou aos danos que provoca às populações.

Afinal, não se vislumbra em lugar algum da Proposta de Lei que a motivação da reforma passe pela «protecção de minorias», «povos com características específicas» ou «melhoria das condições de vida dos habitantes de cada freguesia». Pelo contrário, o preâmbulo destaca que a verdadeira razão de ser é o Memorando de Entendimento (3.º parágrafo).

Os critérios economicistas e o cumprimento de acordos cuja legalidade deixa muito a desejar voltam a estar na ordem do dia em detrimento da política para os portugueses. Pior, sabe-se que as próximas propostas relacionadas com a lei eleitoral prevêem a redução do número de lugares para as assembleias municipais e para a vereação e, eventualmente, do valor a pagar a título de senhas de presença. Será, uma vez mais, de estranhar que assim seja, fazendo dos deputados municipais os bodes expiatórios que justificam cortes na despesa pública, existindo a necessidade de se reduzir o número de assentos em assembleia municipal, mas ninguém se lembre de propor um estudo com vista à possível redução do número de Deputados (à Assembleia da República), cada um dos quais acaba por auferir um vencimento mensal que daria para pagar senhas de representação a muitas assembleias municipais inteiras durante um número considerável de sessões.

Assim sendo, deixo o repto: já que existe a preocupação de reduzir nos gastos, para quando (i) cortes nos salários de Ministros, Secretários de Estado, Deputados e assessores e (ii) a promoção de um estudo que avalie a possibilidade de redução do número de assentos parlamentares?

Revisão do mapa autárquico do concelho de Almada: a proposta do CDS-PP

O CDS-PP Almada apresentou hoje uma proposta de reforma do mapa autárquico do concelho, o qual tem como base o cumprimento das regras definidas na Proposta de Lei 44/XII, recentemente apresentada pela Presidência do Conselho de Ministros ao Parlamento.

Assim,

Considerando que Almada é um concelho de Nível 1, nos termos do art. 4.º, n.ºs 2, al. a), e 3 (que remete para o Anexo I) da referida Proposta de Lei;

Tendo em atenção os parâmetros de agregação aplicáveis ao município de Almada, previstos no art. 5.º, n.ºs 1, al. a), 2 (que remete para o Anexo II) e 6, que levam a que tenha de ser apresentado um mapa final com um total de 5 freguesias (ou um corte de 55% nas freguesias actualmente existentes);

Sublinhando os esforços que devem ser feitos para respeitar os princípios elencados no art. 3.º, n.º 1;

Reconhecendo a impossibilidade para alterar as fronteiras existentes entre as 11 freguesias do concelho;

E existindo a necessidade de reconhecer excepções que tenham como base determinadas sensibilidades e especificidades locais;

O CDS-PP Almada concluiu que devem ser fundidas as seguintes freguesias:

• Almada/Pragal/Cacilhas/Cova da Piedade: consagrando a sede do município como principal centro urbano e transformando-o como «pólo de atracção das freguesias que lhe sejam contíguas (...) de modo a promover as respectivas dinâmicas económicas e sociais»;
• Caparica/Trafaria: fazendo regressar à Caparica uma freguesia que integrava este território no passado;
• Charneca/Sobreda de Caparica: reunindo 2 freguesias que integravam a freguesia de Caparica há 26 anos e que juntas apresentam índices de crescimento demográfico e económico semelhantes, não podendo, contudo, ser agregadas à freguesia de Caparica garantir o equilíbrio demográfico entre freguesias e assegurar que a sede do município se mantém como principal centro urbano;
• Laranjeiro/Feijó: regressando, deste modo, a um passado com 18 anos, mais concretamente 1993, ano em que o Feijó foi elevado à qualidade de freguesia emanado a partir da freguesia do Laranjeiro;

Sobre a freguesia de Costa de Caparica, apesar de tratar-se de uma freguesia com menos de 20.000 habitantes - não cumprindo, desta maneira, o disposto no art. 3.º, n.º 2, al. a) -, congrega um número considerável de especificidades e sensibilidades diferentes das demais freguesias e encontra-se em franco crescimento populacional, merecendo, por isso, especial atenção.

Com efeito, a Costa de Caparica apresenta características próprias que fazem dela uma freguesia única no concelho de Almada, designadamente: as praias, os pescadores, as Terras da Costa, a diferente morfologia social, as actividades económicas ali desenvolvidas, a arriba fóssil e as zonas florestais. Mais importante ainda, a Costa de Caparica é cidade.

É, assim, do entendimento do CDS-PP Almada que a Costa de Caparica não deve ser agregada a nenhuma outra, excepção esta que poderá ser viável tendo em atenção que a proposta contempla um total de 5 freguesias, as que resultariam com ou sem fusão da Costa de Caparica, não estando assim comprometida a quota reservada pela Proposta de Lei a Almada.

Assim, teremos então a seguinte distribuição demográfica, de acordo com os dados dos Censos'2011:

• Almada: 49.578 habitantes;
• Caparica: 26.171;
• Charneca/Sobreda de Caparica: 44.746;
• Costa de Caparica: 13.498;
• Laranjeiro: 39.305.

E o seguinte mapa final:

O novo mapa administrativo à luz do plano de reforma a implementar pelo Governo

Portugal já não leva a cabo uma reforma administrativa tão profunda desde a implementada por Mouzinho da Silveira, na primeira metade do século XIX. O opção do actual Governo PSD/CDS-PP de alterar o actual mapa administrativo – enquanto parte integrante da reforma administrativa de fundo – peca ao ter como base critérios meramente economicistas e numéricos, um calendário demasiado curto (menos de 1 ano) para preparar uma reforma que se exige rigorosa e, mais grave, o facto de apenas conhecer o seu suporte legal no final do processo de alteração ter sido preparado, o que leva a equiparar a actual reforma administrativa em curso com a construção de uma casa pelo telhado e não pelos pilares fundamentais que a sustentam.

Todavia, esta reforma é fundamental para tornar mais eficiente a descentralização dos poderes do Estado nos órgãos de poder local. Para aqueles que se opõem à actual reforma por questões meramente partidárias ou que professam o aumento dos municípios e freguesias, será necessário tomarem consciência que esta via não é mais do que a mesma que ao longo das últimas décadas transformou o Estado Central num aparelho burocrático que multiplicava as «capelinhas» à medida que aqueles que o geriam sentiam a necessidade de expandir a sua esfera de influência entre os vários sectores da política e da sociedade portuguesa. O aumento do número de quadros superiores teve um peso considerável para o aumento dos gastos do país com pessoal e órgãos públicos, mesmo apesar de o Estado ter vindo a perder cada vez mais funcionários públicos ao longo dos últimos anos. Parece, assim, que a estratégia deve passar por reduzir para poupar e, simultaneamente, agilizar a máquina do Estado, do poder Central às autarquias locais, colocando-o verdadeiramente ao serviço da população.

Deste modo, urge a necessidade de se reduzirem os órgãos de poder local, o que se deveria verificar ao nível dos municípios e das freguesias, em simultâneo, embora se compreenda que a reforma se inicie ao nível das freguesias, enquanto órgãos com um conjunto de competências tendencialmente menos complexo do que os municípios. O processo de elevação/supressão de órgãos de poder local ocorre há já vários séculos, pelo que o mesmo não nos é estranho, ao contrário do que muitos nos querem fazer crer.

No caso do concelho de Almada, entendem os defensores dos valores democráticos que a proposta aprovada em sede de Assembleia Municipal pelos deputados da CDU, no sentido de não serem discutidas propostas de alteração do território, merece censura, por, uma vez mais, se recusar a propor ou sequer a ouvir a opinião dos almadenses sobre o futuro do seu concelho. Pretende a CDU aumentar o número de freguesias, aumentando assim os custos para os contribuintes com o sustento de um sistema que beneficia os seus aparatchik e o seu peso num concelho parado no tempo e completamente à deriva sem qualquer rumo.

Tendo como motivação a adequação dos concelhos às exigências do Estado moderno e da população que tem de servir, sugiro que as propostas de reforma dos novos mapas territoriais assentem em três critérios que considero vitais para garantir a sustentabilidade dos respectivos projectos, designadamente: (i) os resultados dos censos de 2011 e as respectivas alterações demográficas - por forma a garantir um equilíbrio da densidade populacional -; (ii) as especificidades sociais e culturais das freguesias - procurando evitar os problemas de rivalidades e bairrismos semelhantes ao que foi feito aquando da divisão do mapa do continente africano na Conferência de Berlim (1884-85) -; e (iii) as origens históricas de cada uma delas - afinal, todas as que existem agora emanaram umas de outras, não devendo oferecer problemas significativos a maioria dos casos de fusão.

Apesar dos critérios ora propostos, considera-se que os mesmos só serão eficientes e atingirão os objectivos paralelos a que a reforma administrativa se propõe (redução de custos) se for igualmente reduzido o aparelho ao serviço das autarquias, devendo ser repensado o papel a atribuir às infra-estruturas hoje ao serviço das juntas de freguesias a extinguir, garantindo sempre e em qualquer circunstância a manutenção dos postos de trabalho dos funcionários ao serviço do município.

Reforma da administração local: vantagens e constrangimentos.

Foi publicado o Documento Verde da Reforma da Administração Local. Segundo o programado pelo Ministro dos Assuntos Parlamentares, a Reforma da Administração Local incidirá em quatro áreas: (i) Sector Empresarial Local; (ii) Organização do Território; (iii) Gestão Municipal, Intermunicipal e Financiamento; e (iv) Democracia Local.

Discutindo neste artigo apenas a Democracia Local, o Documento prevê alguns pontos interessantes, sendo disso exemplo a alteração ao modo de eleição do Presidente de Câmara, que será a personalidade que encabeça a lista mais votada à Assembleia Municipal. Ao contrário do que sucede no modelo actual - de acordo com o qual os candidatos à Câmara são eleitos para este órgão em função do número de votos que a sua lista tenha - a nova proposta permite que o Presidente de Câmara escolha os restantes membros do Executivo de entre os cidadãos eleitos para a Assembleia Municipal sem discriminação da lista, viabilizando coligações pós-eleitorais.

Assim, esta novidade tende a tornar menos atractivas as coligações pré-eleitorais por iniciativa de quem se encontra no poder, na medida em que quem habitualmente o exerce provavelmente apostará numa aliança apenas se os resultados não lhe atribuírem  maioria absoluta na Assembleia Municipal, que reforçará os poderes de fiscalização. As grandes vantagens deste modelo residem no facto de (i) o Executivo poder governar, finalmente, com estabilidade suficiente para prosseguir a sua agenda sem estar refém da votação da oposição na vereação e (ii) todos os lugares de vereação serem efectivamente ocupados por personalidades que terão pelouros a seu cargo e não o quadro actual de vereadores na oposição se limitarem a auferir um salário por falta de confiança política da lista vencedora.

Por outro lado, embora se saúde a redução do número de vereadores, questiona-se a eficácia do mesmo. A obrigatoriedade de apenas metade poder exercer o mandato a tempo inteiro - exercendo os restantes funções a tempo parcial - poderá constituir um problema em municípios mais complexos onde cada pelouro assuma um peso significativo, podendo sobrecarregar aqueles que exercerem o mandato a tempo inteiro e dificultando a execução de um trabalho sério por aqueles que o fizerem a tempo parcial.

Outra questão polémica está relacionada com os poderes de fiscalização da Assembleia Municipal. De que forma pretende o Governo fazer isso? Permitirá que as moções de censura tenham como efeito a dissolução do órgão deliberativo do município e a realização de novas eleições? Em caso afirmativo, parece-me inevitável que seja retirado o direito de voto aos presidentes das juntas de freguesia em sede de Assembleia Municipal - permitindo, porém, a sua participação nas sessões -, de forma a impedir que estes deturpem resultados de votações e comprometam a formação de maiorias entre os deputados municipais. Actualmente, se um determinado partido tiver 49% dos mandatos nas assembleias municipais, basta-lhe que a maioria dos presidentes de junta de freguesia seja da mesma cor política para inviabilizar moções propostas pela restante oposição. É preciso evitar esta situação, sob pena de perder o verdadeiro efeito fiscalizador que se pretende de uma Assembleia Municipal.

Finalmente, o projecto nada acrescenta à Lei n.º 46/2005, referente à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais e que apenas impede presidentes de câmara municipal e de juntas de freguesia de se recandidatarem a um terceiro mandato consecutivo. Embora esta solução não seja totalmente errada, tal significa que os presidentes de câmara municipal vão poder candidatar-se, por exemplo, como n.º 2 à Assembleia Municipal, podendo exercer cargos de vereação nas mesmas matérias que tinham a seu cargo quando lideravam o Executivo municipal.